История городской власти почти всегда кажется чем-то само собой разумеющимся: если есть город, значит, есть и органы управления, бюджеты, выборы, ответственность. Однако в случае Баку это представление обманчиво — здесь политическое взросление города заметно отставало от его экономического и демографического роста.
Как напоминает Baki-baku.az, в Баку официальное городское самоуправление возникло лишь во второй половине XIX века, когда город уже превратился в один из ключевых центров всей Российской империи.
Указ Александра II от 16 июня 1870 года, учреждавший органы городского самоуправления (думы и управы), стал важнейшим элементом либеральных реформ эпохи. Он должен был распространиться на все города империи без исключения, включая губернские центры. Баку формально подпадал под действие указа, но фактически оказался в положении «отложенного города»: реальное создание городской думы здесь произошло только в декабре 1877 года — спустя почти восемь лет.
Эта пауза не была случайной. В высших административных кругах Петербурга и Кавказского наместничества Баку воспринимался как «особый случай». Многонациональный состав населения, мусульманское большинство, слабая по меркам империи система образования и правовая культура стали поводом для откровенно колониального аргумента: «туземное население не готово к самоуправлению». В результате директива о введении городской думы сознательно не спускалась, несмотря на статус города и его растущее значение.
Между тем Баку в 1870-е годы уже жил в другом историческом ритме. Нефтяная промышленность стремительно превращала его в финансовый и промышленный феномен. Капиталы росли, население увеличивалось, инфраструктура трещала под нагрузкой — но город оставался без полноценного механизма принятия собственных решений. Именно это противоречие и сделало появление Бакинской городской думы событием не только административным, но и символическим.
Официальное открытие думы состоялось 8 января 1878 года, а первое заседание прошло 14 января. В нём приняли участие 60 гласных — так именовались депутаты. Современники вспоминали это заседание как шумное и хаотичное. По ироничному замечанию «Бакинских известий», около пятидесяти человек «говорили разом», не слушая друг друга. Но за этим шумом скрывался важный процесс: Баку впервые публично обсуждал собственные проблемы в выборном органе.
Вскоре численность думы была увеличена — сначала до 72, затем до 75 гласных. Однако количественный рост не означал качественного. Почти сорок членов думы были неграмотными: закон не предусматривал образовательного ценза. Зато он вводил жёсткие имущественные и национальные ограничения. Азербайджанцы, которых официальные документы именовали «татарами» или «туземцами», не могли составлять более половины депутатского корпуса — независимо от того, что в реальной демографии города они зачастую преобладали. Срок полномочий гласных составлял четыре года.
Дума формировала исполнительный орган — городскую управу. В Баку она состояла из трёх человек во главе с городским головой, который одновременно председательствовал и в думе. Формально эта система выглядела как классическое городское самоуправление европейского образца. Но на практике автономия была крайне ограниченной: все решения находились под контролем губернатора, а отсутствие собственной принудительной власти делало городские органы полностью зависимыми от полиции.
Особенно показателен кадровый аспект. За всё время существования Бакинской городской думы ни один мусульманин так и не был избран городским головой. Лишь в отдельных случаях представители мусульманской элиты временно исполняли обязанности, не получая полноценного политического статуса. Это было не случайностью, а прямым следствием негласных имперских установок.
Не менее болезненным оказался имущественный ценз. В думу могли избираться лица старше 25 лет, владевшие недвижимостью или предприятиями стоимостью не менее 1500 рублей, либо купцы, регулярно платившие городские сборы. Для Баку, где значительная часть азербайджанских домовладельцев обладала скромной собственностью, этот порог стал серьёзным барьером. За пределами городской политики оказались ремесленники, рабочие, мелкие предприниматели и значительная часть национальной интеллигенции.
Тем не менее даже в этих условиях в думе появились фигуры, определившие интеллектуальный и моральный облик городской политики. Гасан бек Зардаби, выдающийся просветитель и общественный деятель, и педагог Габиб бек Махмудбеков были избраны гласными как опекуны состоятельных семей — юридическая возможность, предусмотренная законом. Зардаби превратил думскую трибуну в площадку системной критики. Он говорил о беззаконии, санитарной катастрофе, коррупции, отсталости школьной системы, настаивал на бесплатном образовании для детей из бедных семей и активной поддержке просвещения.
Формально дума считалась законодательным органом городского уровня. Она утверждала бюджеты, принимала решения по развитию коммунального хозяйства, строительству, благоустройству. Муниципальные ведомства занимались исполнением этих решений. И всё это происходило в условиях нефтяного бума. Бакинская городская дума считалась одной из самых богатых в Российской империи, но богатство это распределялось крайне неравномерно, усиливая социальную напряжённость.
Интересна и пространственная история городской власти. Распространённое мнение о том, что дума всегда располагалась в здании на нынешней улице Истиглалият, не соответствует действительности. В это здание она переехала лишь в 1905 году, после завершения строительства по проекту архитектора Иосифа Гославского. Цифры «1870» на фасаде — не дата постройки, а напоминание о годе принятия имперского указа о городском самоуправлении. До этого дума заседала на Думской площади, в доме Ашумова, у Шемахинских ворот — в самом сердце старого города.
Заседания начинались поздно (в половине девятого вечера) и продолжались около двух часов. Единственным рабочим языком был русский, как государственный язык империи. При этом избрание гласных, не владевших русским, не запрещалось. Многие из них, по воспоминаниям современников, проводили заседания в состоянии полудрёмы, что лишь подчёркивало формальность их участия.
Мусульманское население Баку неоднократно направляло коллективные ходатайства об уравнении в правах с христианами в сфере самоуправления. Эти требования годами игнорировались, но давление нарастало. В декабре 1900 года в законодательство были внесены изменения, закрепившие равное представительство мусульман и христиан. А в 1911 году наместник Кавказа И.И. Воронцов-Дашков разрешил проводить выборы без каких-либо ограничений для азербайджанцев — шаг, который можно считать запоздалым признанием очевидного.
Во все периоды работы думы в её составе неизменно присутствовали крупнейшие представители бакинского капитала. Гаджи Зейналабдин Тагиев, Ага Шамси Асадуллаев, Муса Нагиев, Аждар бек Ашурбеков, Агабала Гулиев и другие нефтепромышленники и благотворители формировали устойчивое ядро городской элиты. Их влияние сочетало экономическую мощь, и политическое присутствие, создавая уникальную модель самоуправления.
Бакинская городская дума прекратила существование в 1917 году, уступив место советской системе власти. В разные годы городом управляли Бакинский городской совет депутатов трудящихся, затем Бакинский городской Совет Народных Депутатов, а исполнительная власть принадлежала исполкомам (ред. исполнительный комитет — коллегиальный орган, существовавший в конце Российской империи, а также во время Российской республики, РСФСР, Союза ССР и на самом начальном этапе становления Российской Федерации в XX веке).
С 1991 года структура управления городом получила современное название — Исполнительная власть города Баку.
История Исполнительной власти города Баку — не просто хроника учреждений и дат. Это история города, который стал богатым слишком рано и получил право голоса слишком поздно; города, где нефть опережала политику, а общественная зрелость — имперское доверие. Именно в этих противоречиях и сформировался Баку как город, привыкший добиваться своего — даже тогда, когда ему долго не позволяли управлять собой.
Гаджи Джавадов
